پروفسور دلوبادر بر این عقیده انتقاد نموده و می‌گویند: هرچند که از نظر ظاهری در تعریف قرارداد معنی واحدی به ذهن می‌رسد و اختلاف ماهیتی چندان نشان داده نمی شود، اما در قراردادهای خصوصی طرفین اهداف مشخصی دارند و سود شخصی بر آن حاکم است، این قراردادها بر اساس اراده طرفین منعقد می‌گردد، اما در قراردادهای دولت نفع عموم مردم در جامعه برتری بر منافع شخصی داشته و اگر قراردادی بر اساس اراده طرفین نیز منعقد گردد، باز هم به دلیل ماهیت خاص قراردادهای دولتی که در آن منافع عموم مورد نظر است سبب محدودیت حاکمیت اراده می‌گردد. (طباطبایی موئتمنی،۱۳۸۶، صص ۳۱۳،۳۱۴)
نظام حقوقی قرارداد اداری، نظام حقوقی کاملاً مستقلی است، بدین معنی که قرارداد اداری تابع مقررات و احکام حقوقی کاملاً متفاوت از مقررات حقوق خصوصی است و حتی در پاره ای از موارد از اصول و احکامی که از نظر حقوق مدنی، اساسی و ضروری محسوب می شود، منحرف می شود و اصول کاملاً متفاوتی تبعیت می‌کند. در حقیقت تمام ویژگی‌های نظریه قرارداد اداری ناشی از مقتضیات خدمات عمومی است که به منظور تمشیت و یا تهسیل آن ها می‌گردد. (طباطبائی موتمنی،۱۳۸۶ ،ص ۲۱۳).
برای فهم دقیق تر ماهیت قراردادهای دولتی باید اصول عام حاکم بر قرارداد ها را مورد توجه قرار داد که در در ادامه توضیح داده شده است .
۳-۱- اصول حاکم بر قراردادهای دولتی
قراردادهای دولتی، از اصول عام حاکم بر قراردادها تبعیت می نمایند، اما به دلیل قدرت برتری که دارند نوع پیروی نمودن آن ها نیز متفاوت است.
۳-۱-۱- اصل حاکمیت اراده
این اصل یکی از اصول مهم در علم حقوق محسوب می‌گردد که از دیرباز وجود داشته است. در زمان انعقاد یک قرارداد اراده هر فرد اولین رکن تشکیل است و هیچ کس نمی تواند کسی را به قبول قراردادی مجبور نماید، این خود بزرگترین رکن حاکمیت اراده است در مرحله دوم فرد می‌تواند به هر شکل که خود می خواهند قرارداد را تنظیم نمایند و مجبور به استفاده از شکل های قراردادی مشخص شده در قانون نیستند، اصل حاکمیت اراده سبب می شود تا در تفسیر قرارداد به آنچه خواسته طرفین است، توجه گردد.
دولت با توجه به ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی نمی تواند به دلخواه خود قراردادی را تنظیم نماید، یا شخص خاصی را جهت پیمانکاری انتخاب کند، انجام این مراحل نیاز به دریافت مجوز از مراجع ذیربط دارد و انتخاب پیمانکار نیز با توجه به قوانین خاص موجود (قانون برگزاری مناقصات، شرایط عمومی پیمان) انجام می پذیرد، پس از انجام روال قانونی نیز قاعده این است که، در تفسیر قراردادهای دولتی برای یافتن تعهدات طرفین، اراده مشترک آن ها را مبنا قرار دهند، اما به نظر می‌رسد، نظریه اراده در متن قراردادهای دولتی مورد نظر قرار نگرفته باشد (برتری دولت)، و در واقع اصول مصرحه حاکم بر قراردادهای دولتی نوعی تحمیل اراده را در بر دارد. همین که در قراردادها طرف مقابل باید مفاد قرارداد را با وجود قواعد ظاهری، پس از برنده شناخته شدن در اجرای قرارداد دولتی، مورد پذیرش قرار دهد خود بیانگر یک‌طرفه بودن این قراردادها است.
در جایی که حاکمیت اراده در قرارداد دولتی وجود نداشته باشد، این قراردادها به نوعی قرارداد های الحاقی محسوب می‌شوند، نمونه های فراوان از این نوع قرارداد را همه جا می توان مشاهده کرد، در تعریف از آن عقودی را گویند که طرف قبول مجال گفتگو ندارد و ناچار است، یا شرایط انحصاری و یک‌جانبه طرف ایجاب را بپذیرد و آن را قبول کند و یا از قبول آن خودداری کرده، منصرف شده و خود را از یک نیاز حتمی محروم سازد، مانند عقد امتیاز آب و برق و تلفن و قیمت بلیت مسافرت که معروف به قراردادهای الحاقی هستند. این نامگذاری تنها جنبه ادبی ندارد، بیشتر بدین خاطر انتخاب شده که نشان دهد آنچه واقع شده تنها نام عقد را با خود دارد و «توافق اراده» در آن بی معنا و ظاهریست. (کاتوزیان، ۱۳۸۳،ص۲۵)
درحقوق اداری دولت از آزادی اراده ای که افراد در روابط خود دارند، بهره مند نیست و اصولاً تابع تشریفات مناقصه و مزایده است که آزادی او را به طور قابل ملاحظه ای محدود می‌کند. (طباطبائی موتمنی،۱۳۸۶،ص۳۱۴)
منظور از آزادی اراده در معاملات آن است که اولاً، هر شخص به شرط داشتن اهلیت راجع به هرچه بخواهد قرارداد منعقد کند. تنها محدودیتی که وجود دارد این است که این قرارداد نباید مخالف نظم عمومی باشد. دوما،ً پس از انعقاد قرارداد طرفین ملزم به اجرای آن هستند. (طباطبائی مؤتمنی،۱۳۸۶،ص ۳۱۴)
بر پایه نظم عمومی باید گفت، دولت و مؤسسات تابعه شرکت ها و مؤسسات عمومی که با سرمایه دولت اداره می‌شوند و برای انجام خدمدتی عمومی ایجاد شده اند نمی توانند با سوء استفاده از آزادی قراردادی از ارائه خدمت خودداری کنند.(حبیب زاده،۱۳۹۰،ص ۹۵)
۳-۱-۲- اصل نسبی بودن قراردادها
همان طور که می‌دانیم حقوق عالم اعتبار است و قراردادها در عالم اعتبار با همکاری اراده دو یا چند شخص به وجود می‌آید. به این جهت معاملات باید به اشخاصی که آن را اراده کرده‌اند تسری پیدا کند و اعمال حقوقی قاعدتاَ نباید به اشخاص ثالث که اراده ایشان یا نماینده ایشان در ساختن این ماهیت اعتباری دخالتی نداشته است، اثری داشته باشد، یعنی نباید برای این اشخاص که اشخاص ثالث نامیده می‌شوند موقعیت حقوقی ایجاد کند و بر ایشان حق یا تکلیفی به وجود آید. (شهیدی،۱۳۸۶،ص۲۹۴)
ماده ۲۳۱ قانون مدنی: «اصل نسبی بودن قراردادها یکی از اصول مهم حقوقی است که بر اساس آن هیچ قراردادی جز نسبت به متعاقدین و قائم مقام قانونی آنان نسبت به اشخاص دیگر اثری ندارد».
اما در حقوق قرارداد ها اصل نسبیت قراردادها، یعنی قاعده تأثیر قرارداد نسبت به اشخاص ثالث استثنائات فراوانی دارد، زیرا هدف قرارداد اداری تأمین امور و منافع عمومی است. بنابرین آثار آن منطقاً نمی تواند مانند قرارداد حقوق خصوصی فقط محصور به متعاقدین باشد.( طباطبائی موتمنی،۱۳۸۶،ص۳۱۵)
ظاهراًَ این اصل در تمامی قراردادها پذیرفته شده است، اما در مورد قراردادهای دولتی باید گفت روح این نوع قراردادها دارای قدرت حاکمیتی بوده و اصولاَ برای رفع نیازهای عمومی و خدمت رسانی به مردم به صورت قراردادی یا غیر قراردادی انجام می پذیرد.
کمتر توجه نمودن به فرد گرایی و رعایت منافع و مصالح اجتماعی در راستای اهمیت روزافزون اجتماع گرایی، استثناء هایی در این زمینه به وجود آورده است. حفظ نظم و مصلحت اجتماعی اقتضا می‌کند، اصل نسبی بودن قراردادها به طور مطلق تابع قواعد و اصول خشک حقوقی نبوده و کاهش یابد و نتیجتاً قراردادها را را در مسیری هدایت نماید تا هدف اصلی حقوق که همان حفظ نظم عمومی و رعایت عدالت است به بهترین شکل خود تحقق یابد.
بنابرین نباید تعجب کرد که قرارداد اداری در مواردی نیز نسبت به اشخاص ثالث تسری دارد و ایجاد تکالیف و تعهدات می‌کند. در قراردادهای دولتی شرط به نفع شخص ثالث یک امر طبیعی و رایج است. (طباطبائی مؤتمنی،۱۳۸۶، ص ۳۱۶) در ماده ۱۹۶ قانون مدنی نیز آمده است که ممکن است در ضمن معامله ای که شخص برای خود می‌کند تعهدی هم به نفع شخص ثالثی بنماید.
۳-۱-۳- اصل لزوم در قراردادها
